La necessària coordinació en esport entre sector privat i sector públic

La coordinación de entidades públicas y privadas en Deporte

El objetivo no es el de analizar la aplicación práctica en el ámbito del Deporte del principio de coordinación, tan significativo como tendencial, según el profesor Tornos, al servicio del actuar de la Administración Pública por expreso mandato establecido en el art.103.1 CE. Se trata de poner de manifiesto que hay una ramificación en la acción desarrollada sobre el deporte que puede tener su origen en la pluralidad de entes, públicos y privados, que la ejecutan y, además, que esta actividad debe de estar bien coordinada y no ofrecer desarmonía.

Las administraciones públicas y las entidades privadas simulan entendimiento pero emplean su máxima potencia de intimidación en la búsqueda de la "subordinación" del otro. Las entidades privadas insisten en que el deporte es una actividad de la sociedad civil que lo crea y, en su caso, lo transforma o lo destruye; en cambio, para la Administración hay una mirada más amplia que la federada sobre la actividad y, además, va a defender que lo que se sostiene con fondos públicos requiere de un control y de una transparencia que sólo ella garantiza. Asimismo, el poder público se sirve de previsiones jurídicas que permiten su intromisión positiva en este ámbito.

En el caso español, Estado y Comunidades Autónomas han legislado sobre deporte y, pese a ser divergentes en otros extremos, apuestan por la coordinación entre el sector público y el sector privado en tanto que la encuentra necesaria para salvaguardar los diferentes intereses en juego y para asegurar el respeto de las funciones de los entes y entidades llamados a coordinarse. Téngase en cuenta que el principio de coordinación, ya sea entre administraciones públicas o entre éstas y el sector privado va a tenber acogida con carácter general en las leyes de règimen jurídico y procedimiento asministrativo común.

En relación con el deporte en España, al lado de previsiones generales de coordinación funcional hay una coordinación orgánica que se pone de manifiesto, en el caso del Estado, en la composición plural de los órganos directores del Consejo Superior de Deportes que van a incluir otras administraciones y entidades deportivas. También se deja notar en la participación en órganos de consulta, de los que se puede formar parte, creados tanto por la ley estatal como por las leyes autonómicas (Comisión Nacional contra la Violencia, Comisión Nacional Antidopaje, Asamblea General del Deporte, Tribunal español del Deporte, Consejo Catalán del Deporte, Consejo de Deportes de Castilla-León, Consejo Vasco de Deportes, etc.).

Este tipo de organización coordinada en deporte es visible en otros países. Así en Francia, en la composición del "Conseil national des activités physiques et sportives" creado por el art.33 de la Loi 84-610 du juillet 1.984, están representadas las partes afectadas por las actividades físicas y deportivas. Pasa lo mismo con Portugal, país que cuenta con el "Conselho Superior de Desporto", órgano consultivo dentro de la Administración pública deportiva portuguesa, en el que están representadas entidades privadas y públicas con atribuciones en el ámbito del deporte (art. 29.1 de la Lei 1/90 de Bases do Sistema Desportivo).

A pesar de la bondad de la coordinación orgánica, no se esconde una descoordinación relacionada con significativas funciones a las que las administraciones públicas prestan atención. Descubrir los motivos que la generan, exponerlos ha de servir para encaminar el cambio. Entre los principales exponentes de la situación, tenemos la intrusión pública en el Deporte cuando no resulta motivada, y la ausencia de voluntad de vertebrar el conjunto del sistema deportivo en una dirección correcta, razonable y respetuosa con lo ya bien conseguido.

      a) La pausada intrusión pública en el Deporte.

A pesar de que el Estado está dotado de un poder superior (prerrogativas, supremacía, etc), la sociedad, mediante sus individuos y grupos, puede desarrollar iniciativas respetando el orden juridicamente establecido. Conocemos que uno de los ámbitos, audaz y felizmente, abacorado por la denominada sociedad civil ha sido el deportivo, consiguiendo una organización de alcance internacional en diferentes disciplinas deportivas, algunas de ellas de gran repercusión social.

El Estado y, consiguientemente su sector público, no dió al deporte la importancia merecida. Lo consideró, en un primer momento, como una actividad de poca importancia dotada de normas de valor jurídico ínfimo. A medida que el deporte se asienta internacionalmente y ocupa su espacio en entornos importantes, como la educación y la salud, han venido en atenderlo; primero para diferenciarlo de otras actividades y, después, para hacerlo suyo. Sus tangibles resultados e implicaciones llevan a la intromisión pública afortunadamente reconducida por los principios democráticos que vienen en acogerse. En esta reconducción, las fuerzas que operan en el deporte están llamadas a conseguir y mantener un equilibrio por el amplio conflicto de competencias, funciones y titularidades jurídicas que se suscitan.

La apropiación es más visible en ámbitos como el escolar, el universitario o el militar a pesar de poder contar con organizaciones particulares de promoción, fomento y organización. En relación con éste último, en España, ya se contó desde el año 1928 con un Servicio de Educación Física Ciudadana y Premilitar, un Comité Nacional de Cultura Física, o la escuela de formación de profesores de gimnasia, si bien sin participación del asociacionismo privado.

El deporte ni ha sido ni es actividad que interese a una única administración ni a un único departamento ministerial. En España, fruto de la organización constitucionalmente establecida, la personalidad jurídica de la administración estatal no impide que sobre esta materia converjan las competencias de las otras administraciones e, incluso, de diferentes ministerios.

Este hecho no es nuevo, existen antecedentes de la intromisión pública en el deporte español. Las carteras de Fomento, Gobernación, Instrucción Pública y Hacienda, de la primera parte del siglo XX ya actuaban, favoreciendo o prohibiendo, sobre esta materia. En el ámbito de la caza y la pesca, por ejemplo, se había constituido un Consejo Superior de Pesca y Caza, en cuya composición participaban diferentes ministerios. Asimismo, se acometió el deporte aeronáutico mediante la creación de la Federación Aeronáutica Nacional (26 de marzo de 1.929) pero permitiendo su relación con el Estado a través del Consejo Superior de Aeronáutica. También, se acometieron acciones normativas puntuales de gran interés como la supresión de Sociedades de Tiro al Blanco en las que se cruzan apuestas, con vulneración de las buenas costumbres y de la moral (circular de 13 de enero de 1.915), o la declaración de entidad pública conseguida por la Sociedad Federación Gimnástica Española (Real Orden de 20 de marzo de 1.902) en la que se resaltó su papel de preparación de la raza. A su lado, se acometieron las regulaciones fiscales de las Academias de Billares y el frontón y otros espectáculos públicos, así como la aprobación de normas sobre ordenación, organización, seguridad y construcción de estos últimos. Todo ello es prueba de una atención pública por el deporte. Atención posiblemente parcial e incompleta pero que no se aviene con las teorías de aquéllos que han defendido un interés público por el deporte más reciente. Pero, además, se observa una antoñana preocupación pública por proteger los denominados juegos lícitos previstos en el Código Civil, y, por prohibir aquellos que no lo sean mediante organismos específicos. En este contexto, en la Real Orden de 26 de Agosto de 1.901, se indicaba que la inclusión de recreos en las tarifas de la Contribución Industrial no prejuzgaba que el citado juego pudiera considerarse de los permitidos.

La existencia de juegos permitidos, la práctica deportiva impulsada por las relaciones sociales y la promulgación de la ley de asociaciones de finales de siglo XIX, conjuntamente con otros factores exógenos, van a facilitar la aparición de clubes y federaciones deportivas en el proemio del siglo XX. Este interés asociativo se ha ido incrementando en el curso de los años hasta constituir la base del deporte organizado. En definitiva, en España, es reconocible, como mínimo desde finales del siglo pasado, una atención pública creciente hacia lo deportivo, que es un concepto abierto, que puede conllevar una aproximación del sector público interesado por la interferencia de aspectos políticos, sociales y económicos. En cualquier caso, la atención de la primera mitad de siglo XX no responde a los fines y objetivos que hoy se recogen o derivan del texto constitucional español y las normas que lo desarrollan.

La constitución impone al sector público un mandato de fomentar el deporte. Se devuelve el deporte a la sociedad civil porque el mandato no parece compatible con una subordinación del asociacionismo deportivo. Pese al reconocimiento de las estructuras deportivas, la obligación de fomento encuadrada en un ámbito mayor que reconoce el derecho a la vida y la salud de las personas, el derecho a disponer de su tiempo libre y el respeto por los derechos de las personas no permiten encerrar el verbo en una mera finalidad subvencionadora. Este alcance de los preceptos constitucionales ya se ha perfilado por los tribunales competentes. Los principios de cooperación y de coordinación se hacen necesarios, para que el quehacer público y la actividad privada concreten sus ámbitos de actuación sin abusos y con claro respeto a las normas jurídicas. Fomentar o promover el deporte conlleva una voluntad coordinadora y cooperadora que no debe descuidarse.

Esta exigibilidad de coordinación es válida tanto en las relaciones interadministrativas o intraadministrativas como para las que se producen con y entre los entes privados que actúan en el mundo del deporte, evitando acercamientos interesados ajenos a lo deportivo. Y eso, aún cuando sea difícil desligar al deporte de algunos efectos extradeportivos que también interesan al sector público. Al deporte también se le debe reconocer un núcleo esencial, inaccesible pero tutelable por el poder público. Este núcleo podría estar conformado por aquello que sólo interesa al mismo por importante que sea su impacto y aunque aporte mejora de calidad de vida y de bienestar social. Dentro de este núcleo no caben las actividades discriminatorias, corruptas, vejatorias, violentas, racistas, ni vulneraciones de principios como el juego limpio, ni apuestas o ventajas económicas impropias, ni una incorrecta politización de la actividad, ni el fetichismo comercial o el despilfarro económico carente de toda coherencia social y legal. Para combatir éstos aspectos negativos tienen toda la capacidad los poderes públicos cada uno en ejercicio de la competencia asignada. conjugando presupuestos, evitando duplicidades, cubriendo objetivos y programas coordinados.

      b) La ausencia de voluntad de vertebración del sistema deportivo.

Mientras que el deporte federado asombra por su excelente vertebración internacional, epicentro de su propia fuerza, va a producir desencanto la descoordinación de otros tipos de práctica deportiva. Se escapan de ello el deporte escolar, el universitario y el militar posiblemente por la existencia de buenas normas de organización y disciplina de necesaria observación.

Fuera de los anteriores, se aprecian ciertas islas, sin una clara conexión entre ellas que bien pudiera dotarlas de mayor entidad y seguimiento. Dos actuaciones parecen ser necesarias, por un lado dotar de mayor consitencia a determinados de tipos de promoción del deporte, como el recreativo, el turístico, etc., y, por otro, buscar una armonía del conjunto de la práctica deportiva, de todos los tipos, a través de la consagración de valores, derechos e intereses a tutelar por todos. Debieran converger en ellos el conjunto de las organizaciones y de los modelos. Sectores deportivos como el escolar, el universitario o incluso el militar pueden mejorar si se articulan con el sector federado o el recreativo organizado. Puede definirse objetivos comunes en los que confluyan los intereses del deporte de alta competición, del organizado, de la formación físico-deportiva o la búsqueda de la salud o del entretenimiento a través del deporte. El sistema deportivo da una visión global del deporte en un determinado país y debería perseguir objetivos comunes y específicos siempre dentro del interés general al que sirve. En su defecto, aparecerán modelos tutelados que se van a desarrollar de forma desarmonizada. La escuela, la universidad o el ejército pueden contribuir a la evolución deportiva de los deportistas o a descubrir, a tiempo, aquellos que pudieran hacer del deporte su modo de vida.

Una ausencia de normativa sistematizadota o generarla sobre la base de fines políticos facilitan la ruptura del modelo y llevan al aislamiento del deporte. La sociedad civil también es responsable de la desarmonización cuando se desntiende de fórmulas de entente y cooperación y se explaya manifestando oposición hacía algunas de las formas de práctica deportiva. El divide y vencerás puede surgir en la dinámica de creación de los diferentes modelos de actividad deportiva; la realidad deportiva ofrece individuos y asociaciones que rechazan dentro de su organización a practicantes provinentes de otro sector por esa falta de conocimiento y de comunicación. Hay equipamientos que son gestionados des de una perspectiva recreativa y que, consiguientemente, no van a aceptar la demanda de espacio y tiempo que le puedan solicitar entidades federadas. De la Plata Caballero, en su trabajo "la competición en edad escolar: aspectos competenciales" ya nos informó sobre la polémica entre escolares federados y los que no lo son en este tipo de competiciones.

En España, está cuestión aún no ha sido atendida con acierto. Hay competencias asentadas en diferentes ministerios y, aunque se cohesionan competencias deportivas en el marco universitario o se crean Comisiones Delegadas, no hay una verdadera vertebración del conjunto del sistema deportivo. Esfuerzo que podría ser útil para: a) el deportista no se vea afectado por su trabajo, estudios o servicio militar, entorpeciendo por exceso o por defecto, su actividad, y b) aceptar que cualquiera de las diferentes formas de entender y practicar el deporte es válida por sus beneficios.

La configuración del sistema requiere del establecimiento de puntos de conexión entre modelos de práctica y, también, de mecanismos de cooperación, de tal forma que los diferentes objetivos a alcanzar no encuentren limitaciones de partida en unas preferencias oficiales de unos sobre otros. La garantía del sistema reclama la atención y la adecuación de las estructuras administrativas a la pluralidad de modelos mediante los que las personas y las entidades privadas informan de su práctica deportiva. Además, y como consecuencia, la participación de entidades privadas en los órganos administrativos debe atender esta pluralidad de modelos de práctica deportiva.

Tampoco el reconocimiento constitucional del pluralismo político permite entullecer la acción del gobierno en materia deportiva. La diversidad de criterios políticos sobre esta materia, de existir, la enriquece, como el pluralismo respetuoso enriquece a la democracia. Además, en deporte, por la internacionalidad de su contenido, la conflictividad política solo debiera residir en el orden de las prioridades deportivas a atender y en la forma de cubrirlas y sistematizarlas sin alterar las definiciones y reglas particulares de los diversos segmentos que lo integran. Se puede debatir sobre que y como subvencionar deporte federado o actividades de deporte para todos, pero los conceptos y sus reglas de desarrollo se aceptan y son tenidos en cuenta de conformidad con lo que nacional e internacionalmente representan. El deporte en términos políticos no debe considerarse como un terreno partisano, lo que es un importante factor en defensa de su inevitable coordinación.

La definición del deporte debería acoger el papel que en este ámbito se le atribuye a los poderes públicos - a armonizar- y su necesaria coordinación con las entidades privadas. Para ello, fuere conveniente evitar la dispersidad generada por quienes no aceptan ninguna participación del sector público, los que la aceptan a medias y los que consideran indiscutible la publificación de la actividad deportiva.

El nivel de participación del poder público en el deporte no es una cuestión subjetiva que pueda adoptarse en base a la libertad del asociacionismo deportivo. Emergen en el contexto internacional y son recogidos normativamente por los Estados unos criterios objetivos que se imponen a la sociedad como valores y derechos de necesario acatamiento. La norma hoy supone confirmar la concurrencia de la acción público-deportiva pero esta, en beneficio y respeto del fomento del deporte, va a requerir de una extensa coordinación entre poderes públicos, administraciones públicas y entidades deportivas privadas.

FP/1989-2021