Sentència 33/2018 del Tribunal Constitucional, de 12 d’abril de 2018, sobre la llicència única esportiva
L’anomenada llicència única esportiva va ser incorporada a l’ordenament jurídic espanyol mitjançant l’article 23 i la disposició transitòria octava de la Llei 15/2014, de 16 de setembre de racionalització del sector públic i amb modificació de l’article 32.4 de la Llei 10/1990, de 15 d’octubre de l’esport.
La Generalitat de Catalunya va recórrer aquesta modificació davant el Tribunal Constitucional (TC) conjuntament amb altres aspectes introduïts per aquesta llei 15/2014 (subvencions, notificacions); conseqüentment, no estem en presència d’una decisió del TC centrada exclusivament en l'aspecte jurídic-esportiu.
Pel que fa a aquest particular extrem, de la sentència es desprèn el següent:
a) la petició de la Generalitat que va consistir en considerar l'existència de vulneració de l’article 134 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya (EAC) per desplaçament del règim establert per la pròpia Generalitat sobre esport federat en benefici de l’establert per l’Estat i per desplaçament de la competència de la federació autonòmica, que estableix el caràcter oficial de les competicions i determina les regles de participació, i les de la pròpia comunitat autònoma (en el marc territorial de les competències). A l'efecte, indica que: “la licencia federativa no es una simple autorización administrativa, sino que comporta la integración del deportista en una asociación de carácter privado a la que se asignan funciones públicas" (STC 67/1985, FJ 3). També, al·lega que la reforma afecta a la configuració de seleccions i campionats oficials autonòmics, que la modificació comporta reducció d’ingressos per a les federacions autonòmiques i que la simplificació administrativa essent legítima no es títol suficient per adentrar-se en la regulació de l’esport.
b) la posició del Govern de l’Estat per mitjà de l’Advocacia de l’Estat: “Las funciones asumidas por el Estado en materia de deporte a través del art. 23 le parecen respetuosas con el orden constitucional de distribución de competencias y con la doctrina constitucional. En primer lugar, el precepto asume las competencias autonómicas sobre la materia, de suerte que la expedición de licencias por la federación estatal solo está prevista para supuestos excepcionales de inexistencia o falta de integración de la federación autonómica en la federación estatal, o cuando la propia normativa autonómica o internacional, así lo establezcan. Además, la propia exposición de motivos de la Ley del deporte y la STC 80/2012, FJ 7, legitiman la intervención estatal en atención a la faceta competitiva de ámbito estatal e internacional inherente al deporte. En este caso se trata, además, de garantizar el principio de unidad de mercado y el efecto de simplificación administrativa, continuando con la senda iniciada por la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que ya establece la eficacia en todo el territorio nacional de las actuaciones administrativas en su art. 20, de modo que los actos aprobados por una autoridad “de origen” producen plenos efectos jurídicos y las autoridades “de destino” están obligadas a asumir su validez (art. 19.3) sin que puedan oponer disposiciones o actos propios. Ello es compatible con la naturaleza privada de las federaciones deportivas en atención a las funciones públicas que se les asignan (SSTC 179/1994 y 65/1985), y parecido a lo que ya sucede en el ámbito de los colegios profesionales, donde la incorporación a uno solo de ellos permite ejercer la profesión colegiada en todo el territorio español según el art. 3.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, amparado la competencia reconocida sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas en el art. 149.1.18 CE, según reiterada jurisprudencia constitucional (SSTC 76/1983, 23/1984, 123/1987 y 20/1988)”.
I,
c) la posició del Tribunal Constitucional és la de: “declarar que el art. 23, que da nueva redacción al art. 32.4 de la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, no es inconstitucional interpretado en los términos del fundamento jurídico 3 f), en el sentido de que se refiere exclusivamente a las competiciones oficiales de ámbito estatal”
I ho fonamenta perquè:
1) la modificació de l’article 32.4 de la Llei estatal de l’esport: “mantiene la exigencia de una licencia para participar en competiciones deportivas oficiales pero (i) extiende esa exigencia “[p]ara la participación en cualquier competición deportiva oficial”, omitiendo la especificación de que se trate de competiciones deportivas oficiales “de ámbito estatal” que incluía el art. 32.4 antes de su reforma, y (ii) encomienda el otorgamiento de la licencia, en todo caso, a las federaciones deportivas de ámbito autonómico, y ya no a las federaciones deportivas españolas, proyectando la eficacia de esa licencia autonómica a “los ámbitos estatal y autonómico”
2) no es discuteix per les parts que la matèria afectada és la de l’esport i que les parts han defensat les seves posicions a partir d’allò interpretat en les STC 80/2012, de 18 d’abril i 110/2012, de 23 de maig, relacionades amb la representació internacional de federacions autonòmiques. I en aquest context, indica que: ““las competencias autonómicas —incluso aquellas que han sido configuradas como exclusivas— deben ejercerse: (a) con respeto a las competencias que puedan corresponder al Estado en virtud de otros títulos competenciales y (b) de acuerdo con el principio de territorialidad de las competencias, como algo implícito al propio sistema de autonomías territoriales” (STC 80/2012, FJ 7, y en el mismo sentido, STC 110/2012, FJ 5)”. Es confirma a l’empara de la STC 80/2012 que: “el hecho de que las Comunidades Autónomas ostenten la competencia exclusiva sobre la materia de deporte, “no significa… que el Estado no pueda intervenir, en concurrencia con las Comunidades Autónomas, en la regulación del deporte. La propia ‘realidad’ poliédrica de la materia deportiva determina necesariamente el entrecruzamiento de títulos competenciales, la concurrencia de la actuación de las diversas Administraciones públicas —estatal, autonómica y local— en las diferentes facetas sobre las que se proyecta la actividad deportiva (salud, educación, cultura, investigación, educación física, profesiones reguladas o legislación mercantil, por ejemplo) que exigen en algunos casos, una actuación supraautonómica, por requerir de un enfoque global y no fragmentado”, o en la STC 16/1996, d’1 de febrer: “el Estado ostenta competencias sobre determinadas materias, singularmente educación y cultura, que pueden incidir también sobre el deporte; todo ello sin perjuicio de las competencias específicas que la Ley 10/1990, del deporte, atribuye al Estado, en especial de coordinación con las Comunidades Autónomas respecto de la actividad deportiva general y apoyo, en colaboración también con las Comunidades Autónomas, del deporte de alto nivel” (interessos generals de l’esport).
Pel que fa a la limitació territorial de les normes es confirma que: “la limitación territorial de la eficacia de las normas y actos autonómicos no puede significar que esté vedado a los órganos autonómicos, en uso de sus competencias propias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias en otros lugares del territorio nacional o internacional siempre que no se condicione o enerve el ejercicio de competencias estatales propias. Conviene recordar, en este sentido, que el principio de supraterritorialidad no puede utilizarse como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad [SSTC 173/2005, de 23 de junio, FJ 9 b) y 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5]; es decir, en aquellos supuestos en que, además del alcance territorial superior al de una comunidad autónoma, la actividad pública que se ejerza sobre el objeto de la competencia no sea susceptible de fraccionamiento y requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizarse mediante su atribución a un solo titular que forzosamente tiene que ser el Estado (entre otras, SSTC 243/1994, de 21 de julio, FJ 6; 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 6; o 223/2000, de 21 de septiembre, FJ 11)”.
Sobre la llicència unica, comença el TC amb una critica al legislador a l’indicar que: “la disposición final cuarta de la Ley 15/2014, dedicada a la enumeración de los títulos competenciales que amparan cada una de sus normas, no se pronuncia sobre este art. 23”, la qual cosa no va estimar que constituexi un vici invalidant i a dir que: “no exime a este Tribunal de la tarea de encuadrar competencialmente la norma. Para ello, según consolidada jurisprudencia, hay que atender “tanto al sentido o finalidad de los varios títulos competenciales, como al carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido”.
Indica que és a l’apartat IV del preàmbul de la Llei on s’explica sobre la llicència única esportiva que: “Esta medida contribuye decisivamente a la extensión del principio de unidad de mercado al ámbito del deporte no profesional, ya que permitirá eliminar duplicidades y reducir los trámites administrativos necesarios para la práctica deportiva. Además, existen otras ventajas directamente derivadas de esta eliminación de cargas administrativas: se simplificarán las actuaciones en la tramitación de licencias de los deportistas, jueces, árbitros y clubes; mejorará la movilidad geográfica de los deportistas para poder participar en competiciones de Comunidades Autónomas diferentes a las de residencia; y se abaratarán los costes asociados a la obtención de las licencias”. El TC recorda que en atenció al seu contingut: “el precepto regula la obtención de una licencia como condición para participar en competiciones oficiales de cualquier ámbito territorial, y tanto profesionales como no profesionales; remite a reglamento la determinación de los criterios de reparto entre las federaciones autonómicas de las cantidades percibidas por la emisión de licencias; ordena a las federaciones de ámbito estatal llevar un censo de licencias y, finalmente, establece una causa de incapacidad –o de “inhabilitación” según la terminología de la Ley 15/2014– para obtener la licencia deportiva y ejercer el derecho por ella conferido, como es la sanción por dopaje”.
En virtut de l’anterior el tribunal fa la següent interpretació: “el precepto impugnado debe encuadrarse en la materia de deporte, donde el Estado ostenta competencias exclusivamente sobre los “intereses generales” del “deporte español en su conjunto” (STC 80/2012, FJ 8). La materia regulada (licencia deportiva) no puede reconducirse a otros posibles títulos competenciales, singularmente los de los apartados 13 y 18 del art. 149.1 CE sobre los que las partes han formulado al·legacions” (ni bases de règim jurídic ni procediment administratiu comú ni planificació general de l’activitat econòmica). Entre aquestes exclusions és significatiu assenyalar com el TC manifesta que com hi ha competicions professionals i no professionals afectades per la llicència única: “esta ausencia de contenido económico de la actividad regulada, aun cuando eventualmente pueda tenerlo, impide encuadrar su regulación en el art. 149.1.13 CE”.
L’enquadrament competencial de la qüestió dintre de la matèria esport: “determina que la norma enjuiciada solamente sea constitucionalmente válida en la medida en que puedan estar implicados “intereses generales –supraautonómicos– del deporte español en su conjunto” (STC 80/2012, FJ 8). Por el contrario, si la norma afecta a intereses deportivos no generales, o lo que es lo mismo, estrictamente autonómicos, la norma debe ser declarada inconstitucional y nula por no acomodarse al orden constitucional de distribución de competencias, pues de otro modo se produciría el efecto de vaciar de contenido la competencia estatutariamente asumida por las Comunidades Autónomas sobre la materia con carácter “exclusivo”.
Arribats en aquest punt, el TC es permet una reflexió sobre l’organització de l’esport: “La definición de esos ‘intereses generales’ del deporte español en su conjunto no puede perder de vista la organización sobre la que se asienta la práctica del deporte. La vertiente esencialmente competitiva –que no necesariamente profesional– del deporte dio lugar a finales del siglo XIX al surgimiento del fenómeno del asociacionismo deportivo, esto es, la constitución de asociaciones estrictamente privadas, o ‘no gubernamentales’ como las denomina la Carta Olímpica Internacional, con el simple propósito inicial de dotarse los particulares del conjunto de reglas necesarias para hacer operativa la práctica de las diferentes modalidades deportivas. En este sentido, la doctrina ha destacado el carácter originario o autónomo del ordenamiento deportivo, de carácter supraestatal pero constituido y desarrollado al margen de los ordenamientos estatales. Ahora bien, la práctica del deporte se produce en el seno de los ordenamientos estatales, y ello, unido a la progresiva asunción por el Estado de un fin social (con carácter general, art. 1.1, y en concreto para el deporte, art. 43.3 CE), ha motivado que los poderes públicos de los Estados hayan asumido funciones de intervención en esa actividad social que es el deporte. Evidentemente, la práctica del deporte sigue siendo “libre y voluntaria”, como expresamente reconoce el art. 1.2 de la Ley del Deporte. Ahora bien, como también ha señalado este Tribunal, la relevancia social (y también económica) del deporte justifica una intervención de los poderes públicos que no se limita, necesariamente, a las tradicionales medidas de fomento (como puedan ser ayudas económicas, incentivos fiscales o premios honoríficos) sino que se extiende a la ordenación de dicha práctica deportiva, a la adopción, también, de medidas positivas, de carácter organizativo que inciden directamente en la consolidación y promoción de una determinada práctica deportiva, con especial importancia cuando nos encontramos ante el deporte profesional (STC 80/2012, FJ 6). Esta intervención por los poderes públicos en el deporte, que en el ordenamiento interno debe respetar, lógicamente, el orden constitucional de distribución de competencias, toma como punto de partida y se asienta en ese modelo de organización para la práctica deportiva de base estrictamente privada ya tradicional y consolidado... fundamentado en tres ejes: carácter privado de las organizaciones deportivas (independientemente de que puedan ejercer funciones públicas por ‘delegación’); monopolio federativo (esto es, una federación por modalidad deportiva) y estructura organizativa en cascada o piramidal (que implica que las entidades deportivas de base, de una determinada modalidad deportiva, se integran en su federación...”.
Fruit d’aquesta reflexió el TC entén que: “esta estructura de tipo asociativo y piramidal hace que el denominado efecto “vertical” de una licencia deportiva autonómica, esto es, la habilitación que ésta otorga a su titular para participar en competiciones oficiales de ámbito estatal, pueda encontrar cobertura competencial en la gestión por el Estado de “sus” intereses (art. 137 CE), incluyendo entre éstos los del “deporte español en su conjunto” (STC 80/2012, FJ 8), y por tanto los de las competiciones oficiales de ámbito estatal. Por el contrario, con el efecto “transversal” u “horizontal” de esa misma licencia, que habilita a su titular para participar en competiciones oficiales “de ámbito territorial inferior” [art. 46.1 b) de la Ley del Deporte], el Estado está penetrando e incidiendo en intereses estrictamente autonómicos y, en consecuencia, perturbando el ejercicio de sus competencias por las Comunidades Autónomas, en concreto, sus intereses (y su competencia) para organizar de forma autónoma sus competiciones deportivas oficiales de ámbito autonómico”.
I acceptant que l’organització de competicions oficials és una de les funcions administratives que les federacions desenvolupen sota la tutela de l’administració respectiva, el TC va a interpretar que: “El art. 134 del Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a la Comunidad Autónoma competencia sobre el fomento y planificación de la actividad deportiva en Cataluña, el fomento del alto rendimiento deportivo, o el fomento y promoción del asociacionismo deportivo. Y el art. 3.2 del Texto único de la ley del deporte de Cataluña señala como objetivos de la “política deportiva” de la Generalitat, entre otros, integrar la práctica del deporte en el sistema educativo, integrar a personas con discapacidad, mejorar la calidad de vida y la salud de sus ciudadanos, fomentar entre éstos los valores del deporte, aumentar la calidad técnica y las aptitudes de los propios deportistas, promover y planificar el deporte de competición de alto nivel, o promover y difundir el deporte catalán. Además, no puede obviarse la importancia de estas competiciones oficiales para la creación, fomento e impulso de las selecciones autonómicas (art. 19.2 del Texto único de la Ley del deporte, y 99 del Decreto 58/2010). Es evidente que todos estos fines –y otros– pueden perseguirse a través de la organización de competiciones oficiales de ámbito estrictamente autonómico, o incluso inferior, y que por tanto la imposición por la norma estatal del efecto “transversal” u “horizontal” de las licencias deportivas autonómicas representa un menoscabo en el ejercicio de las propias competencias”, tot i que: “Los poderes de coordinación del Estado le habilitan, desde luego, para establecer un marco que permita la participación en competiciones oficiales de ámbito autonómico o inferior de deportistas “federados”, “miembros” (art. 32.2 de la Ley del Deporte) o “asociados” (art. 3.2 del Real Decreto 1835/1991) de otra Federación”, si bé: “la directa imposición por el Estado de este efecto transversal u horizontal de las licencias de las federaciones de ámbito autonómico excede de esa facultad de coordinación y perturba, por las razones dichas, las competencias autonómicas para organizar autónomamente el deporte en su territorio”.
3) al ser possible una interpretació de conformitat del precepte impugnat amb la Constitució, no el declara nul però assenyala el TC que: “resulta procedente hacer una declaración interpretativa del precepto para aclarar que cuando la norma dice que para la participación en cualquier competición deportiva oficial, además del cumplimiento de los requisitos específicos que se exijan en cada caso, de acuerdo con el marco competencial vigente, será preciso estar en posesión de una licencia deportiva autonómica, debe entenderse que este artículo se refiere exclusivamente a las competiciones oficiales de ámbito estatal. Solamente entendido en estos términos el nuevo art. 32.4 de la Ley del Deporte se acomoda al orden constitucional de distribución de competencias”.
4) Sobre altres qüestions analitzades indica el tribunal que: “El resto del precepto no resulta afectado por la extralimitación competencial apreciada. Ello es manifiesto en el caso de la causa de “inhabilitación” para la obtención de la licencia deportiva en el caso de sanción por dopaje, y también para el censo de licencias, respecto de los cuales el escrito de interposición no contiene alegación alguna. Pero igualmente lo es para la remisión a reglamento de los criterios para el reparto de los ingresos por la expedición de licencias, que según explica el preámbulo de la Ley 15/2014 se incluye en el art. 23 para paliar la pérdida de ingresos de las Federaciones deportivas españolas al dejar éstas de expedir u homologar licencias, ya que la reforma ha atribuido esa función prácticamente en exclusiva a las federaciones autonómicas, salvo casos de inexistencia de éstas, falta de integración en la federación estatal correspondiente, imposibilidad material y supuestos equivalentes. Una pérdida de ingresos que se mantiene, pues ningún reproche competencial merece que el Estado atribuya esa competencia y ese efecto vertical a las licencias de las federaciones de ámbito autonómico. Por el contrario, la pérdida de ingresos por las federaciones deportivas autonómicas que denuncia el escrito de interposición se vinculaba al efecto transversal citado, y una vez desparecido éste, ya no se producirá el citado quebranto. Por lo tanto, no hay razón para declarar la inconstitucionalidad del párrafo tercero del precepto”.
Comentari: sense perdre el fil o la congruència sobre l’objecte del recurs el TC aprofita per ordenar la seva posició quan a l’abast de la competència de l’Estat en matèria d’esport i per donar valor a l’ordenament privat esportiu.
Quan a la llicència única esportiva, ara el seu màxim valor -fora de l'àmbit de la competició estatal- resta condicionat a l’acceptació que en puguin fer les federacions i les administracions autonòmiques per integrar-ne les seves pròpies competicions oficials o no, professionals o no, i, amb independència del respecte per la participació d’aquells esportistes que estiguin en disposició d’una llicència estatal (o autonòmica) que els habiliti per participar-hi.