Informe de 11 de noviembre de la Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado sobre un escrito en el marco del procedimiento del artículo 28 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (LGUM), en el que se informa de la existencia de obstáculos a la libertad de establecimiento en el ámbito de prestación de servicios referidos a actividades deportivas en la Comunidad Autónoma de Andalucía
Resumen:
Una asociación informa de la existencia de obstáculos a la libertad de establecimiento en la prestación de servicios referidos a actividades deportivas en la Comunidad Autónoma de Andalucía, al vincularse la posibilidad de ejercer determinadas profesiones en su territorio a la posesión de determinados títulos académicos. Estas profesiones serían las de profesor o profesora de educación física, director o directora deportivo, entrenador o entrenadora deportivo, y monitor o monitora deportiva.
La Secretaría del Consejo para la Unidad de Mercado considera que la vinculación del acceso a determinadas profesiones del deporte, reguladas en la Ley 5/2016, de 19 de julio, del Deporte de Andalucía, a la posesión de una determinada titulación para el ejercicio en la Comunidad Autónoma, es una medida que debe ser evaluada conforme a los principios de necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 5 de la LGUM.
Además, entiende que la limitación del acceso a la actividad a profesionales del deporte provenientes de otras Comunidades Autónomas y a los que no se exija titulaciones concretas en su territorio de origen, podría ser contraria al principio de eficacia nacional regulado en los artículos 6 y 19 de la LGUM, y podría resultar asimismo contraria al artículo 18.2.c) de la LGUM.
Informe
(III) CONSIDERACIONES DE LA SECRETARÍA DEL CONSEJO PARA LA UNIDAD DE MERCADO
- Inclusión de la actividad del ejercicio de profesiones del deporte en el ámbito de la LGUM. El apartado b) del Anexo de la LGUM define las actividades económicas como: “b) Actividad económica: cualquier actividad de carácter empresarial o profesional que suponga la ordenación por cuenta propia de los medios de producción, de los recursos humanos, o ambos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o en la prestación de servicios.”
La actividad consistente en el ejercicio de profesiones del deporte constituye una actividad económica y como tal está incluida en el ámbito de aplicación de la LGUM, cuyo artículo 2 establece: “Esta Ley será de aplicación al acceso a actividades económicas en condiciones de mercado y su ejercicio por parte de operadores legalmente establecidos en cualquier lugar del territorio nacional”.
- Análisis del caso planteado a la luz de los principios de la LGUM. La LGUM en su Capítulo II, «Principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación», incluye el principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes entre los principios generales necesarios para garantizar la unidad de mercado. Además, a fin de darles eficacia y alcance práctico, regula la instrumentación de dichos principios en el Capítulo IV, «Garantías al libre establecimiento y circulación». De este modo, hace extensible el principio de necesidad y proporcionalidad a todas las actuaciones de la Administración por las que se limite una actividad económica, y con ello, a todos los requisitos que se establezcan para el acceso o ejercicio, con independencia del medio de intervención en que se encuadren.
El artículo 5 de la LGUM exige que los límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio se motiven en la necesaria salvaguardia de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio considerando que en todo caso esos límites o requisitos deberán ser proporcionados, no existiendo otro medio menos restrictivo o distorsionador de la actividad económica: Artículo 5. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. 1. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio de conformidad con lo previsto en el artículo 17 de esta Ley o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las comprendidas en el artículo 3.11 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. 2. Cualquier límite o requisito establecido conforme al apartado anterior, deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica. La regulación de una profesión por quien competa a través del requerimiento de la posesión de una titulación determinada o de algún otro tipo de formación o habilitación supone una barrera al acceso y el ejercicio de los profesionales. La imposición de reservas de actividad supone claramente una excepción a la libertad de elección de profesión proclamada en el artículo 35.11 de la Constitución Española y un límite al acceso a una actividad económica y a su ejercicio por lo que, en todo caso, deberá estar justificado según las consideraciones establecidas en la LGUM.
En este sentido, cualquier reserva de actividad en la prestación de servicios por profesionales del deporte debería realizarse de forma necesaria y proporcionada conforme a la LGUM sin excluir a todos aquellos profesionales capacitados para ejercer dicha actividad. Por otra parte, el artículo 6 de la LGUM enuncia el principio de eficacia nacional, que es posteriormente desarrollado en el capítulo V y complementado con determinados requisitos prohibidos establecidos en el artículo 18. En este 1 “Artículo 35.1. Todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo, a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción a través del trabajo y a una remuneración suficiente para satisfacer sus necesidades y las de su familia, sin que en ningún caso pueda hacerse discriminación por razón de sexo.
- Contexto, el artículo 19 de la LGUM concreta en qué se materializa este principio: Artículo 19. Libre iniciativa económica en todo el territorio nacional. 1. Desde el momento en que un operador económico esté legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad económica en todo el territorio, mediante establecimiento físico o sin él, siempre que cumpla los requisitos de acceso a la actividad del lugar de origen, incluso cuando la actividad económica no esté sometida a requisitos en dicho lugar. […] 3. Cuando conforme a la normativa del lugar de destino se exijan requisitos, cualificaciones, controles previos o garantías a los operadores económicos o a los bienes, distintos de los exigidos u obtenidos al amparo de la normativa del lugar de origen, la autoridad de destino asumirá la plena validez de estos últimos, aunque difieran en su alcance o cuantía. Asimismo, el libre ejercicio operará incluso cuando en la normativa del lugar de origen no se exija requisito, control, cualificación o garantía alguno. Adicionalmente, el artículo 18 concreta determinadas actuaciones que serían consideradas como limitativas de la libertad de establecimiento y de la libre circulación: Artículo 18. Actuaciones que limitan la libertad de establecimiento y la libertad de circulación. 1. Cada autoridad competente se asegurará de que cualquier medida, límite o requisito que adopte o mantenga en vigor no tenga como efecto la creación o el mantenimiento de un obstáculo o barrera a la unidad de mercado. 2. Serán consideradas actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación por no cumplir los principios recogidos en el Capítulo II de esta Ley los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes que contengan o apliquen: […] c) Requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen o donde el operador haya accedido a la actividad profesional o profesión, tales como: 1. º necesidades de homologación, convalidación, acreditación, calificación, certificación, cualificación o reconocimiento de títulos o certificados que acrediten determinadas cualificaciones profesionales emitidos por autoridades o entidades de otras Comunidades Autónomas. 2. º cualquier otro requisito que obstaculice el libre ejercicio de los servicios profesionales en todo el territorio nacional.
El artículo 86 apartado 3 de la Ley andaluza establece que a los profesionales de entidades deportivas y empresas de servicios que vengan de fuera de la Comunidad Autónoma de Andalucía se les exigirán las titulaciones o cualificaciones profesionales previstas en la Ley si ejercen su profesión en Andalucía. Esta disposición podría considerarse contraria al comentado principio de eficacia nacional enunciado en el artículo 6 de la LGUM y al artículo 19 de la LGUM, que señala que desde el momento en que un operador económico está legalmente establecido en un lugar del territorio español podrá ejercer su actividad en todo el territorio si cumple con los requisitos de acceso en el lugar de origen, incluso si la actividad no está sometida a requisitos en dicho lugar. Asimismo, podría también considerarse contraria al artículo 18.2.c) de la LGUM que considera actuaciones que limitan el libre establecimiento y la libre circulación la exigencia de requisitos de cualificación profesional adicionales a los requeridos en el lugar de origen o donde el operador haya accedido a la actividad.
(IV) CONSIDERACIONES ADICIONALES – SOLUCIÓN PLANTEADA
La vinculación del acceso a determinadas profesiones del deporte reguladas en la Ley 5/2016, de 19 de julio, a la posesión de una determinada titulación para el ejercicio en la Comunidad Autónoma de Andalucía es una medida que debe ser analizada conforme a los principios de necesidad y proporcionalidad establecidos en el artículo 5 de la LGUM.
En todo caso, la limitación del acceso a la actividad a profesionales del deporte provenientes de otras Comunidades Autónomas y a los que no se exija titulaciones concretas podría ser contraria al principio de eficacia nacional regulado en los artículos 6 y 19 de la LGUM, y podría resultar asimismo contraria al artículo 18.2.c) de la LGUM.